De la nacionalización a la reforma energética
El presidente Lázaro Cárdenas decreta la nacionalización de la industria petrolera, estableciendo el monopolio estatal sobre los hidrocarburos a través de PEMEX.
Se establece el marco legal que confirma el control exclusivo del Estado sobre todas las actividades de la industria petrolera.
Reorganización de PEMEX en subsidiarias y apertura limitada a inversión privada en almacenamiento, transporte y distribución de gas natural.
Permite a PEMEX contratar servicios con empresas privadas bajo esquemas de incentivos, aunque mantiene la propiedad estatal sobre los hidrocarburos.
Reforma constitucional y promulgación de leyes secundarias que abren el sector a la inversión privada mediante diversos esquemas contractuales, manteniendo la propiedad de los recursos en la nación.
Reorientación de la política energética para fortalecer a PEMEX, con revisión de contratos y ajustes al marco regulatorio para incrementar la seguridad energética nacional.
La evolución del marco regulatorio ha transformado profundamente la estructura del sector petrolero mexicano
Configuración institucional y operativa de la industria
El sector petrolero mexicano se estructura en tres niveles principales que interactúan para garantizar el funcionamiento adecuado de la industria:
Pilares jurídicos que sustentan el sector petrolero
Establece que el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas señaladas en el Artículo 28, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y control sobre los organismos y empresas productivas del Estado.
La reforma de 2013 introdujo el concepto de "empresas productivas del Estado" en sustitución de los "organismos descentralizados", permitiendo a PEMEX operar con mayor autonomía y un régimen especial.
Establece que corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales del subsuelo, incluidos los hidrocarburos.
La reforma constitucional mantuvo esta propiedad originaria, pero modificó el párrafo sexto para permitir que el Estado celebre contratos con particulares para la exploración y extracción de hidrocarburos, señalando que la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo es siempre de la Nación.
Modificado para mantener la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos como actividades estratégicas, pero eliminó la exclusividad del Estado en estas actividades.
Estableció que el Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo, con el Banco de México como fiduciario, para recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos de exploración y extracción.
Promulgada el 11 de agosto de 2014, esta ley reglamenta los artículos constitucionales reformados y constituye el marco jurídico principal para las actividades de exploración, extracción, transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y procesamiento de hidrocarburos.
Establece las modalidades de participación privada mediante contratos (licencia, producción compartida, utilidad compartida y servicios) y los mecanismos para que PEMEX obtenga asignaciones directas.
Fija requisitos mínimos de contenido nacional en las actividades de exploración y extracción para fomentar la industria local y la transferencia de tecnología.
Regula el otorgamiento de permisos para transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción, descompresión, regasificación, comercialización y expendio al público.
Establece el requisito de realizar evaluaciones de impacto social previo al desarrollo de proyectos, así como consultas a comunidades indígenas cuando corresponda.
La ley ha sido objeto de diversas modificaciones, siendo la más significativa la de 2021, que fortaleció la posición de PEMEX en el mercado de combustibles y estableció mecanismos para la revisión y posible revocación de permisos otorgados.
Esta ley establece el régimen fiscal aplicable a los contratos de exploración y extracción, así como las contraprestaciones que el Estado recibirá por estas actividades.
Contraprestación que se determina para cada tipo de hidrocarburo (petróleo, gas asociado, gas no asociado y condensados) mediante fórmulas específicas que consideran precios y volúmenes de producción.
Aplicable cuando se obtienen utilidades extraordinarias, se calcula en base a una tasa sobre el valor de la producción que excede ciertos umbrales.
Pago mensual por la parte del área contractual que no se encuentre en producción, con el objetivo de incentivar la rápida evaluación y desarrollo de los descubrimientos.
Contribución que grava las actividades de exploración y extracción con una cuota fija por kilómetro cuadrado del área contractual.
La ley establece regímenes específicos para cada modalidad contractual (licencia, producción compartida, utilidad compartida y servicios), definiendo las contraprestaciones particulares según el tipo de contrato y los mecanismos para su cálculo y pago.
Las actividades petroleras están sujetas a una estricta regulación ambiental y de seguridad industrial, principalmente a través de:
Creó la ASEA como órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, con autonomía técnica y de gestión, encargado de regular y supervisar la seguridad industrial, operativa y protección ambiental en el sector.
Establece los principios generales de la política ambiental mexicana y constituye el marco para:
Regula la responsabilidad derivada de daños ocasionados al ambiente y establece:
Nota importante: Las empresas petroleras deben cumplir con todas estas normativas, además de las disposiciones técnicas específicas emitidas por la ASEA, como las relativas a prevención de derrames, gestión de residuos peligrosos, emisiones atmosféricas y seguridad en instalaciones.
Principales retos y evolución del marco normativo
El marco regulatorio del sector petrolero en México enfrenta diversos retos que demandan adaptación y fortalecimiento:
La evolución del marco regulatorio y los cambios en la política energética generan incertidumbre entre inversionistas y operadores, requiriendo mecanismos para fortalecer la estabilidad jurídica de los contratos y permisos otorgados.
La adaptación del marco regulatorio a los compromisos internacionales de México en materia de cambio climático, incluyendo la reducción de emisiones de metano y CO₂ en operaciones petroleras.
Fortalecimiento de mecanismos para garantizar beneficios tangibles a comunidades locales y evaluar adecuadamente impactos sociales de proyectos petroleros.
Desarrollo de marcos regulatorios efectivos para prevenir y sancionar el robo de combustibles y otras actividades ilícitas en la cadena de valor.
Implementación de tecnologías digitales para monitoreo en tiempo real, trámites en línea y análisis de big data para supervisión regulatoria.
Desarrollo de marcos normativos que faciliten proyectos híbridos y utilización de energías renovables en operaciones petroleras.
Evolución hacia sistemas regulatorios basados en desempeño y resultados, con mayor flexibilidad en los medios para alcanzar objetivos regulatorios.
Perspectiva global del marco regulatorio mexicano
El marco regulatorio mexicano presenta características particulares al compararse con otros regímenes internacionales. A continuación, se analizan aspectos clave en comparación con países referentes:
| Aspecto Regulatorio | México | Brasil | Noruega | Estados Unidos (GoM) |
|---|---|---|---|---|
| Propiedad de los recursos | Estatal (constitucionalmente definida) | Estatal | Estatal | Federal (aguas profundas) |
| Tipo de régimen contractual predominante | Mixto (licencias, producción compartida) | Concesiones y producción compartida | Licencias | Concesiones (leases) |
| Rol de la empresa estatal | Operador principal con competencia | Operador principal con competencia | Operador comercial (Equinor) | Sin empresa estatal |
| Nivel de carga fiscal | Alto-Medio (variable por contrato) | Alto | Alto | Medio |
| Requisitos de contenido local | Moderados (variable por área) | Altos | Bajos (basados en competitividad) | Mínimos |
| Regulación ambiental | Estricta (ASEA) | Estricta (IBAMA) | Muy estricta | Estricta (BSEE) |
El modelo mexicano combina elementos de diferentes sistemas internacionales:
El marco regulatorio mexicano refleja la evolución histórica del país y sus condiciones políticas particulares, buscando un equilibrio entre atracción de inversiones y preservación del control nacional sobre los recursos estratégicos.